营改增后转变地税征管方式

作者 陈三乐 淡朝霞 王勇

今年5月1日，营业税改征增值税试点工作在全国全面推开。这既是适应经济发展新常态、促进我国经济结构转型升级的必然选择和利好之举，也是加快国税、地税征管体制改革的切入点，对税收征管方式转变产生了强大的推动作用。地税机关如何顺应改革发展的大势，加快税收征管方式转变，以应对营改增带来的挑战，成为我们必须思考的问题。

一、地税机关的征管现状

营业税一直是地方税收的重头戏，在地方税种体系中居于核心地位。从地方财源建设上讲，营业税收入占地方税收总收入的三分之一，收入稳定，且可持续性强，对稳定地方财政收入具有重要意义；从税收管控角度讲，以纳税人的营业收入为计税依据，通过发票进行税收管控。营业税管控带动了其他地方税种的日常征管，是地方税收征管的要义所在。

地税机关在20多年的征管实践中，探索出以申报纳税和优化服务为基础，以“以票控税”为抓手，依托计算机网络，促进税法遵从度提高和征纳关系和谐的税收征管方式。

二、营改增后面临的挑战

20多年的税收实践也证明，这一税收征管方式，是比较行之有效、符合我国国情和时代要求的。随着营改增试点工作在全国全面推开，地税机关原有的税收征管方式赖以存在的基础已经发生变化。其表现如下。

地税机关户管情况变化。主要有两个方面：在数量上，与国税机关相比，地税机关户管数量庞大。营改增后，行政事业单位、交易二手房的自然人等，将在规范管理的前提下，纳入地税机关日常征管。因此，地税机关的户管数量依然庞大。在结构上，地税机关的征收对象由以企业法定代表人为主向以自然人为主转变。随着营改增的全面推进，地税机关将逐步退出对社会生产流通环节的管理，征管重点由流转环节转向终端环节，征收对象由以企业法定代表人为主转向以自然人为主。

地方税收控管难度增加。随着“大众创业、万众创新”的深入推进，市场经济更加繁荣，市场主体更加多样。在大数据时代背景下，对税源信息的有效掌控，在一定程度上决定了税收控管质效。随着改革的深入，地税机关原有的信息直接获取的方式日益弱化，税收控管难度不断增加。主要表现为以下两点。

第一，“三证合一、一照一码”登记制度改革，使税务机关无法直接获取纳税人信息。“三证合一”的推行，焕发了市场活力，市场主体如雨后春笋一般涌现，税务机关却无法通过纳税人税务登记，采集第一手信息。因此，在纳税人基础信息的掌握上，无论是时效性、完整性，还是真实性，难度都较之以前有所增加。迫切要求税务机关在信息获取、分析和处理应用上，扭转以往单部门税收管控的局面。

第二，营改增的全面落实，“以票控税”的征管方式失去了存在基础。营改增后，地税机关不再向纳税人提供发票相关服务，城建税、教育费附加等计税依据，也由国税机关掌握，地税机关对税收的直接管控手段弱化，提高了征纳双方的信息不对称程度。

地方税收体系发生改变。在原有的地方税收体系中，营业税因占比较大且税源稳定，成为支柱性税种，加上税收实践是一个逐步递进的过程，粗放式征管支撑了近年来地方税收的高速增长。随着全面推开营改增试点，起重要支撑作用的营业税收入消失，其他支柱性地方税种尚未发挥作用。要保障地方经济社会发展必须的财力，必须改变以往的粗放式征管，重新梳理、发掘各个地方税种的收入潜力，构建各地方税种共同支撑、税费并存的扁平化地方税收体系。

三、征管方式转变的途径

深入推进“信息管税”。应用大数据，对地税机关内部、外部涉税信息进行归集、整合、加工，着力突破征纳双方信息不对称的管理瓶颈，促进税法遵从和管理提效。特别是在自然人管理上，以信息化手段优化管理，以“信用+服务”的柔性执法，引导纳税人税法遵从；通过构建社会信用体系，规范纳税人行为，实现征管和服务一体化。

对纳税人分类化管理，风险分级管控。一是按照“抓大控中协小”的要求，实施重点税源跟踪管理、零散税源社会化协同管理、普通纳税人常规化管理。二是按风险类别分级、分类，建立推送、应对风险的管理办法和机制，将纳税服务与风险管控相结合，增强纳税人税法遵从的自觉性。

开展多部门合作，特别是加强国税与地税合作，形成地方税收联合征管格局。改变陈旧的思维模式，形成以政府主导下的多部门联动为基础，以国地税合作为核心的治税格局，实现纳税信息互联互通、涉税事宜联合管控。

细化保留税种的征管，实现由粗放式管理到精细化管理的转变。通过国地税合作和信息及时共享，实现对城建税、教育费附加等附加税费的应收尽收；依托房管、土地、地税三方实时监控，发挥房地一体化管理的联动效应，实现房地产类税收的精细化管理；加强个人所得税相关数据的管理、分析，加强对个人股权转让、外籍个人所得、上市公司股权转让等个人所得税重点项目的风险排查。