社保费征收应考虑给非正规经济留出空间

原标题：社保费征收规范化应考虑 给非正规经济留出空间

8月20日，国家税务总局、财政部、人力资源和社会保障部、国家卫生健康委员会、国家医疗保障局五部委局联合召开社会保险费和非税收入征管职责划转工作动员部署视频会议，对确保划转工作平稳落地进行统筹布置安排。按照年初的计划，今年12月10日前要完成社会保险费和第一批非税收入征管职责划转交接工作，自2019年1月1日起由税务部门统一征收各项社会保险费和先行划转的非税收入。此次会议旨在具体落实这一安排，从会议内容来看，社保征收将全面移交给税务部门，这一工作目前井然有序，交接顺利，年底完成可期。

目前全球建立了社会保障制度的国家和地区有170多个，其中有132个由税务部门征收，而且这也形成了一种趋势。传统的北欧福利国家，曾经长期推行收费模式，也改革了征收方式，由税务部门征收。瑞典1985年开始由税务部门统一征收社会保险费用。1999年英国议会改革社会保障缴纳方式，也由税务署统一征收，政策也由税务署统一制定。从行政成本角度而言，由税务机构统一征收，能够最大地提高征收效率，降低征收成本，而且方便监管。所以，我国从专门部门征收转为税务部门征收，是有例可循的。

但此次改革，由税务部门统一征收社保缴费，显然还不只是从行政成本角度。这次五部委局集体会议专门强调，“抓紧与税务部门共同制定非税收入管理系统互联互通的业务技术规范、数据标准及划转项目的征缴业务流程和规范”，从而“确保非税收入划转工作平稳有序，促进非税收入规范化管理水平不断提高”。显然，改革更着眼于社保规范化和统一化，社保是规范经济活动的重要手段，社保本身进一步规范化，有助于推动经济活动进一步规范化。

但这必然带来两个问题。既然已经有了明确的改革目标，也应注意改革的衍生问题。

第一个问题是，如果视社保费由税务部门统一征收，那么社保费的性质是否有了改变？社会保障本质上是一种社会互助保险，一种公共福利安排，但由于社保缴纳的强制性，以及社会福利的特殊重要性，所以目前被认为是一种强制费用缴纳。互助保险是自发参与，虽然有一定的强制性，但是并没有很强的强制，保留了缴纳者自己的自主权。而作为一种强制的费用缴纳，就没有自主性，而是必须缴纳，这已经是具有税收性质的强制义务性要求。

目前，由于我国社保缴纳范围还没有实现覆盖全民，所以形成一种特殊的“费”。从国际先例来看，社保开始由税收部门征收之后，社保缴纳往往也由一种互助保险变成了税收。英国1999年征收机制改革后，社保就变成了一种税收，瑞典更是征收多种税收。又如俄罗斯2000年确定的新的《税法典》，将社保费用中的社会付费部分独立出来，列为社会税。我国社保费由税务部门统一征收之后，未必会像这些国家一样成为税收，但会具有税收的性质。

税收本质就是公共品的价格，征收一种税，就必须要提供相应的公共服务。在征收社保税的国家和地区，利用社保税便利人口流动，用以支持人力资源服务。与税不同，费是中央或地方政府因提供公共服务或批准使用国有资源而向直接受益者收取的费用。目前我国的社保缴费便是一种费。长期以来，社保收费政出多门，一直被诟病为管理混乱。此番由税收部门统一征收，并且强调规范化，也是要考虑解决这一问题。但如此一来，社保缴费就具有了税收的性质，那么，也应该具有一些税收的特征，明确提供哪些相应的公共服务。考虑到目前国税地税机构合并，税务体系垂直全覆盖，公共服务也有统一化的趋势。虽然地区发展水平不同，所能给予的公共服务水平标准会有差异，但服务的品类应有统一性的要求。特别是对流动人口而言，社保收入的收缴和使用应该体现公共服务的无差别。

第二个问题是关于非正规经济的。改革开放四十年来，非正规经济一直在中国经济发展中扮演非常重要的角色，提供了非常多的就业。而且非正规经济目前也是城乡居民收入的有效提高途径。非正规经济的一个重大特点是不参与社保，从而降低了经济活动成本。在进一步将社保规范化、越来越趋近社保税的政策方向下，如何给非正规经济一定的空间，这是政策实施中必须要考虑的问题。国际范围内，征收社保税的国家，经济活动高度正规，没有太多的非正规经济，特别是小经济体改革起来较为容易。但在大经济体推行这样的改革，则会存在此类问题。比如美国1935年因大萧条的刺激开始征收社保税，一个直接的后果是“黑工”越来越多。中国是大经济体，必须充分考虑这一问题。特别是在目前阶段，非正规经济对于企业和个人都有非常重要的意义。社保缴纳规范化之后，必然会进一步增强征收范围，如何保留非正规经济的空间，是改革中需要考虑的问题。