革故鼎新，资源税启动立法进程

相关专题：资源税改革

日前，财政部、国家税务总局公布了《中华人民共和国资源税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），并向社会征集意见，意味着资源税立法进程开始启动。这既是对党的十八届三中全会决定提出的“落实税收法定原则”的贯彻执行，也是对党的十九大报告提出的“坚持节约资源和保护环境的基本国策”在税制建设上的回应。

自1984年开征以来，资源税历经了扩大征收范围、调整计征方式等多项重大改革，特别是自2011年11月启动试点到2016年7月全面实施的资源税从价计征改革，构建了税收与资源价格挂钩的自动调节机制，规范了资源税费关系、理顺了国家与资源开采者的收益分配关系，形成了符合市场经济规律和资源价值规律的资源税制度。

《征求意见稿》充分吸收了近些年资源税改革的有效做法和成功经验，同时在立法理念上又有新的突破。与现行有效的资源税暂行条例和其他规章制度相比，《征求意见稿》在多个方面表现出极其鲜明的亮点。

第一，在征税对象上，明确资源税的征税对象为矿产品和盐，其中矿产品又包括原矿和选矿产品。这是对资源税只能对原矿征税的传统观念的突破和革新，更符合市场经济实际情况，也与国际做法接轨。现行资源税暂行条例及其实施细则规定，资源税的征税对象是原矿和盐。然而，在现代市场经济中，大多数矿山企业都是采、洗、选一体并主要销售选矿产品，坚持资源税只能对原矿征税的理念造成了资源税在实际征收中的困难，也长期阻碍了资源税从价计征改革的推行。为此，2014年12月1日起推行的煤炭资源税改革创新性地引入精矿折算的办法，在法律允许的框架下突破了不得对精矿收入征税的观念桎梏，进而在2016年7月1日起全面实施资源税从价计征改革时，明确将计税依据由原矿销售额调整为原矿或精矿的销售额。《征求意见稿》在此基础上，把“精矿”进一步修订为“选矿产品”，在用词上更加准确。在选矿产品中，不仅包括精矿，也包括洗选出来的伴生矿等产品，如用钒钛磁铁矿原矿进行选矿，得到的矿产品不仅包括铁精矿，还包括伴生的钒产品和钛产品，而且后两者的经济价值要远高于前者。因此，将矿产品的范围界定为原矿和选矿产品，其覆盖范围更为全面、合理，有利于消除税收漏洞。

第二，在税目上，细化资源税税目税率表，涵盖了《中华人民共和国矿产资源法实施细则》中列明的能源矿产、金属矿产、非金属矿产和盐等四大类、146个税目。在资源税暂行条例实施细则和财税[2016]53号文中仅列举了20多种主要矿产品税目，对其他未列举名字的资源品目，则规定由省级人民政府根据实际情况确定具体税目和适用税率。在实际运行中，各地对未列举名字的其他矿产品开征品目和适用税率情况各异，差别很大，造成各地企业苦乐不均。因此，本次《征求意见稿》统一列明了全国开征的税目，有利于维护税法的规范性和严肃性，增进税收公平性。

第三，在地方税收管理权限上，明确了资源税税目税率表中规定幅度税率应税产品的具体适用税率，由地方自行确定。相比资源税从价计征改革中采取的“由省级政府在规定的税率幅度内提出具体适用税率建议，报财政部、国家税务总局确定批准”的方式，此次改进既明确划分了中央和地方在税率设定上的权限——中央仅规定税率幅度，而具体适用税率的制定权则完全下放给地方，不再需要中央部门批准；也使税收管理权限下放的方式更加规范、符合法律要求。税率制定权不是直接授予地方人民政府，而是授予地方人民代表大会常务委员会，省级人民政府提出的具体适用税率必须报同级人民代表大会常务委员会决定。

第四，在进一步扩大资源税征收范围的问题上，明确授权国务院可以组织开展水等资源税改革试点，待立法条件成熟后，再通过法律予以规定。这是对党的十八届三中全会决定提出的“逐步将资源税征收范围扩展到占用各种自然生态空间”的回应，也将使当前正在进行的水资源税改革试点和未来对森林、草原等自然资源试点征收资源税有法可依，更好地体现了税收法定原则。

（作者系中国财政科学研究院公共收入研究中心 施文泼）