消费税改革的多重正面效应

·体现节能环保税制“绿色”理念

·引导消费、缩减分配差距

·强化消费税的“寓禁于征”功能

·有利于地方税体系完善

·提高地方政府财政收支的匹配度，体现收入的“受益”性原则

我国消费税始征于1994年的全面财税体制改革，开征之初是为弥补部分商品从产品税改征增值税后所导致的税负下降，同时兼具“寓禁于征”之目的，相应税目多为烟酒、化妆品等消费品。

随着经济社会形势变化，消费税也随之实施了几次改革，如成品油消费税税负的增加、对一次性筷子征收消费税、烟草消费税税负增加和征收环节的后置等。目前我国消费税主要对烟、酒、油、汽车、轮胎、一次性筷子等13个税目征收，税率采用从量定额和从量定率良种，征收环节多在生产环节。2015年，国内消费税收入达到1064亿元，收入规模列居第三，在我国税制体系中占用重要的地位。

十八届三中全会公告明确指出：“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费纳入征收范围”。既2016年5月1日全面实施营改增后，我国消费税改革迎来了重要的改革窗口期。恰此时点推出消费税改革，可以充分体现改革的多重效应。

第一，体现节能环保税制“绿色”理念。中国“绿色”税制体系尚需完善，目前没有专门针对环境保护的诸如环境税（碳税）的专门税种，税制的绿色理念仅仅体现在诸如企业所得税（如节能环保设备投资的加计扣除等）、资源税以及消费税等各税种的税目和税收政策中。将高能耗、高污染产品纳入征税范围对构建我国“绿色”税制体系具有积极的促进作用。

第二，引导消费、缩小分配差距。据有关报道，2015年中国奢侈品消费花费高达1168亿美元占全球的46%。这意味着，随着中国居民收入的提高以及收入分配差距的拉大，中国已进入奢侈品消费时代。消费税改革如果将部分奢侈品，如高尔夫、高档车纳入征税范围，使得“富人”在消费奢侈品的同时，负担更高的税收，这不但可以缓解收入分配差距，还可以充裕国库，提高政府对低收入者的转移支付能力，起到“双重”的缩小分配差距的效应。

第三，完善税制。顾名思义，理论上消费税应在“消费”环节，即在进入消费的批发或零售环节征收。但1994年开征消费税时，鉴于当时的征管能力，我国绝大多数消费税税目采用了在生产环节征收。2009年对卷烟在批发环节加征了一道消费税。目前仅有卷烟和首饰税目实现了消费税的“消费”环节征收。通过消费税征收环节后移改革，同时将消费税从价内税改为价内税，促进我国税制完善。同时也可以让消费者明白消费、明白交税，还对完善我国国民经济核算体系以及培养我国公民的纳税意识具有重要意义。

第四，强化消费税的“寓禁于征”功能，助力中国“控烟”行动。烟酒消费有害健康。对烟酒征收消费税中外有之、古今有之，其重要功能之一则是“寓禁于征”，即通过对烟酒课高负担的消费税，相应提高烟酒价格，进而减少消费者对烟酒的消费量。我国烟酒消费税开征之初，便赋予了其“寓禁于征”的功能。自2003年中国与世界卫生组织签署了《烟草控制框架公约》并于2006年1月生效后，在世界各国广为使用的“以税控烟”手段被国内控烟人士赋予了更高的期望，提高烟草税负的呼声越发高涨，2009年卷烟消费税税负提高则有顺应这一呼声之意。与国外其他国家相比，中国烟草税负仍有提高的空间。烟酒税负增加和征收环节后移仍然是此次消费税改革的重点。若能按照预期对烟酒消费税实施改革，必将会强化我国消费税的“寓禁于征”功能，助力中国“控烟”行动。

第五，有利于地方税体系完善。我国消费税自开征之初便将其设定为中央政府独享收入。2016年5月1日全面实施营改增后，作为地方政府最大的收入来源营业税告别历史舞台，由增值税全部替代，尽管也相应将增值税收入中央与地方的75%∶25%分成改为50%∶50%，但地方主体税种缺失，尽快寻找能够与营业税规模相匹配的大宗税源则是当前财税体制改革的重点，这一重任自然落到了消费税上。首先，消费税是现存税种，改革仅是对征税范围、征收环节以及税率的调整，相比开征新税种而言，改革阻力小。其次，消费税收入规模足够大，能够在相当程度上承担起作为地方政府主体税种的责任。最后，将消费税收入划归地方政府，有国际经验可循。如美国的卷烟消费税收入由联邦、州和地方政府三级共享，三级政府收入的分享比例大致为38∶54∶8。酒和能源产品（如油）也是在联邦、州以及地方政府三级征收。日本和加拿大也有类似情况。当然，如果按照现行消费税税制安排，将其设为共享税（或者地方税），其负面效应则会凸显。比如，如果将烟酒消费税作为共享税，地方政府为了增加其收入，则会鼓励本地开设烟厂酒厂，以增加其生产环节的消费税收入。在烟酒供给大大增加的情况下，烟酒价格自然会下降，从而对烟酒消费形成利好，在这种情况下，则会对“寓禁于征”、助力“控烟”产生明显的“负”效应。为此，消费税征收环节后置至批发或零售环节，则成为改革消费税收入分享体制的前置环节和必备条件。因此，消费税改革有利于地方税体系的完善，也是消费税收入分享机制改革的重要支撑。或许有学者会质疑，即使将部分税目消费税征收环节后移，只要将其收入划归地方，仍摆脱不了地方政府为增加财政收入而进行的干预，从而不利于“寓禁于征”目标的实现。实质上，征收环节放在生产环节还是“消费”（即批发或零售），对政府的干预度将产生质的影响。因为，相较于千千万万个消费者而言，生产商寥寥无几，政府有能力、有手段对厂商的生产进行干预，而对于千差万别的消费者而言，其消费是由其消费偏好决定的，政府没有精力，也没有手段进行干预。所以，将部分税目的消费税征收环节后移后，将该税目的消费税收入部分（或全部）划归地方政府是可能的，也是可行的。

第六，提高地方政府财政收支的匹配度，体现收入的“受益”性原则。理论上看，按照公共产品的受益面（人口数量和地理面积）和外溢性来看，公共产品可分为全国性公共产品和地方公共产品，前者受益面大，外溢性强。反之，后者受益面小，外溢性弱。因此，地方公共产品的提供更强调“地域性”，相应为地方性公共产品提供的融资也强调“受益性”，即税负应由其辖区内的纳税人承担，尽量避免税负输出（输出至其它地区），而我国的消费税恰恰具有这方面特点。如某地区的烟酒消费量大，该地区因消费烟酒导致的疾病的卫生支出则较高；某地成品油、汽车的消费量大，该地区的城市拥堵程度则较严重，用于治理城市交通的公共支出则较高。如果将烟酒消费税以及成品油消费税收入部分（全部）划归地方政府，恰恰可以弥补因这类税目消费而带来的财政支出成本，提高我国地方政府财政收支的“匹配度”，提高我国地方财政制度设计的科学性以及预算绩效。

总之，当前迫切需要尽快推出消费税改革，全方位发挥其改革的正面效应。

（作者单位：中国财政科学研究院）